☀︎ 陳尚懋/佛光大學公共事務學系教授兼國際長(2023/3/7)

前言

2020年2月新冠疫情在中國爆發，當時各國採取各種封閉國門等措施，也試圖與中國切割，但唯有柬埔寨總理洪森秉持「頂風冒雪，逆行訪中，雪中送炭」精神，逆風支持好友中國。今年正好是中柬建交65週年與中柬友好年，中國邀請洪森於2月9日至11日前往訪問，實現「三年之約」。與其同行者包括：副總理兼外交部部長布拉索昆、公共工程和運輸部長、商業部長、旅遊部長、新聞部長、農林漁業部長，以及洪森的兩位兒子，洪瑪奈和洪瑪尼。此為洪森自1998年底大選後擔任總理至今的第15次訪中行程，也是中國在2023年農曆春節後首次到訪的外國領導人，其重要性不言而喻。

中國國家主席習近平2月10日於釣魚台國賓館會見訪團，其中洪瑪奈已被柬埔寨人民黨選為未來的總理候選人，因此洪森也藉由此次訪中的機會，正式介紹給中國高層，為了往後順利接班鋪路。除此之外，洪森也會見了總理李克強、人大委員長栗戰書。副總理兼外交部部長布拉索昆也分別與中國外交部長秦剛以及中共外事辦主任王毅會面。其中，習近平在與洪森會面時，特別表示中方將向柬埔寨提供3億人民幣無償援助，用以幫助改善柬埔寨人民的生活水準，包括興建柬國的鐵路（高鐵的前期作業），算是中方正式表態支持柬方高鐵計畫。

在訪問結束前，雙方簽署《關於構建新時代中柬命運共同體的聯合聲明》，在聲明中柬埔寨再次針對台灣問題表態，重申恪守一個中國原則，算是稍微回應先前東協外長非正式會議關於台海危機的關切。聲明中最重要在於雙方將從政治、產能、農業、能源、安全、人文六大領域入手，著力打造中柬「鑽石六邊」合作架構。政治上，強化雙方在黨、政府與國家層次上的溝通協調工作。產能上，重點建設「工業發展走廊」。中方將鼓勵更多中國企業赴柬投資，助力西港多功能經濟示範區建設，支持柬方建設交通基礎設施。農業上，著力建設「魚米走廊」，開展洞里薩湖農業合作。能源上，著力保障綠能發展，加大對柬水電、太陽能發電項目投入。安全上，雙方合作嚴打跨境犯罪、反恐、防範「顏色革命」。人文上，中方將優先恢復增加中柬直航航班，鼓勵旅遊合作，推動新建孔子學院。關於南海議題則表示希望各方落實《南海各方行為宣言》，並在此一基礎上早日達成《南海行為準則》。

洪森訪中前的國外內政經情勢

然而就在洪森訪中前夕，美國之音指稱洪森為了造價40億美元的柬埔寨高鐵而尋求中國的融資，並提及柬埔寨日益依賴中國貸款，可能導致債務陷阱。柬埔寨外交部擔憂此一報導可能影響洪森訪中的和諧，因此特別發出聲明表示，這個高鐵項目將不會採取貸款的方式興建，而是採用BOT（興建—營運—轉讓，意為民間參與公共建設）的模式取得投資，並批評美國之音的報導是在玩弄骯髒的政治手段。然而根據統計資料顯示，柬埔寨目前的外債約100億美元，其中四成屬於積欠中國的債務，如此顯見美國之音的擔憂並非空穴來風。

另外，第32屆東協協調會議（ASEAN Coordinating Council）暨東協外長非正式會議（ASEAN Foreign Ministers’ Retreat）於2月3日至4日於印尼雅加達舉行，這是印尼擔任東協輪值主席國後首次重要會議，會後發表的第 48 點聲明，針對台海局勢的部分提到：「我們討論了兩岸發展，東協仍持續關注其對區域穩定的影響，而這些影響恐導致誤判、嚴重對峙、公開衝突和不可預測的後果。東協已經準備好在促進和平對話上發揮建設性作用，包括利用東協主導的機制來緩解緊張局勢，以維護我們和鄰近區域的和平、安全及發展」。由於這是繼去年8月東協外長會議後，東協再度發表關切台海議題的聲明，台灣外交部對此表示歡迎與肯定。在洪森訪中之前，這兩件小插曲，雖然不至於影響此行的目的與成果，但也可以看出中柬雙方後續謹慎小心應對相關議題。

中柬關係的發展與演進

（一）經貿投資

洪森於1月份參加七號公路的開工儀式時，特別指出：「如果不依靠中國，要依靠誰？如果不依靠中國，誰來幫助我們修路架橋？如果不依靠中國，柬埔寨根本沒有疫苗給民眾接種」，由此可以看出中柬確實為鐵桿朋友，柬埔寨對中國的依賴程度相當地高。2006年4月，中柬宣佈建立「全面合作夥伴關係」。2010年12月，中柬兩國升級成為「全面戰略合作夥伴關係」，2019年簽署「構建中柬命運共同體行動計畫」，雙方進入構建命運共同體的新時代，多年來中國也一直維持著柬埔寨最大貿易夥伴與投資來源國的地位。中國是柬埔寨稻米與香蕉最大出口國，芒果與龍眼等農產品也開始對中國出口。2022年，中柬雙邊貿易額為160.2億美元，增長17.2%，顯見在疫情之後，中國的協助採購之下，雙方的貿易總額將會持續增加，但柬埔寨對中國的龐大逆差問題也是往後亟需解決與處理的議題。

年份	中對柬出口	中自柬進口	柬對中逆差	進出口總額	成長率
2015年	34.65	6.67	30.98	44.32
2016年	39.29	8.30	30.98	47.59	7.4%
2017年	47.84	10.08	37.76	57.91	21.6%
2018年	60.11	13.77	46.34	73.88	27.6%
2019年	79.85	14.44	65.40	94.29	27.6%
2020年	80.57	14.98	65.59	95.55	1.4%
2021年	115.68	21.00	94.68	136.68	43..9%
2022年				160.20	17.2%

中柬自由貿易協定於2020年10月簽署，並已於2022年1月1日正式生效。由於2020年8月歐盟撤銷柬埔寨「除武器外所有產品皆可」（Everything But Arms, EBA）計劃的優惠關稅待遇，對於佔柬埔寨出口大宗的服裝、鞋類與紡織等產業造成嚴重受損，中柬自由貿易協定的簽署自有雪中送炭的象徵性意義。在該協定中，中國給予柬埔寨貨貿零關稅的比例達97.53%，其中97.4%產品將在協定生效後立即實現，包括：服裝、鞋類、皮革橡膠製品、機電零部件、農產品等重點項目。歐退中進的情況適時補上柬埔寨的出口缺額。

至於在投資方面，從1994年到2021年，柬埔寨一共得到中國約400億美金的投資，主要產業有：製造業（30.7%）、電力（13%）、金融（10.9%）、不動產（10.7%）、飯店及餐廳（9.6%）、農業（6.4%）、建設（5.2%）等。雖然在新冠疫情期間不減反增，2021年對柬埔寨總投資23.2億美元，相較於2020年13.9億美元增加67%。但隨著西港掃蕩賭博與詐騙行動趨積極，來自中國的資金預期仍將受到部分影響。

（二）觀光旅遊

根據柬埔寨旅遊部統計，疫情前2019年柬埔寨共接待236萬名中國遊客，創造了約18億美元的收入，2020年則因疫情導致雪崩式下跌，該年只有32萬名遊客，下跌幅度高達86%，2021年疫情持續影響，只剩下4萬5000名遊客。2022年中國旅客稍回溫，有10.6萬人次，而該年柬埔寨觀光客總計228萬人次，中國遊客僅佔4.65%。隨著中國開放國門，部分國家針對來自中國的遊客採取限制措施，但洪森卻於2月2日出席活動時，表示不會對於中國遊客採取任何防疫措施，熱烈歡迎中國遊客重返柬埔寨。而中國2月6日開放旅行團境外遊，2月7日柬埔寨首都金邊即迎來首批中國遊客，柬埔寨旅遊部長等官員親赴機場迎接，對於陸客表達高度歡迎，希望能藉此提升柬埔寨的觀光進而帶動經濟發展，西港與暹粒的直飛航班也都在規劃中。

往後東南亞區域發展

在中共20大結束之後，首位訪中的國家領導人是越共總書記阮富仲，於2022年10月30日至11月2日應邀訪中。在2023年新年之後，首位訪中的國家領導人是菲律賓總統小馬可仕，於2023年1月3日至5日應邀訪中。而在2023年農曆新年之後，首位訪中的國家領導人是柬埔寨總理洪森。如此的安排不難看出，中國對於東南亞的重視。

（一）兩手策略

然東南亞國家雖然長期以來努力維持著獨立自主的外交政策，但也可以明顯看出在中美兩大強權之間搖擺的兩手策略。最明顯的例子即是菲律賓新任總統小馬可仕。其成為中國在2023年第一位到訪的外國領導人，與習近平見面後，同意和平處理南海爭議，並簽署14項協議，包括：包括農業、基礎設施、發展合作、海上安全和旅遊等方面。但就在小馬可仕訪中結束不到一個月的時間，美菲兩國於2月2日達成協議，美國獲准進入菲律賓的四個軍事基地，擴大美軍在南海地區的軍事部署。同時小馬可仕也於2月8日至12日訪問日本，希望與日本建立密切的政治關係，以及強有力的國防安全合作。在日本前首相安倍晉三喊出：「台灣有事就是日本有事」之後，台海危機的問題儼然成為日本與菲律賓軍事合作的關鍵。

（二）中進日退

洪森此次訪中的其中一項重點是希望可以尋求中方的支持，協助興建金邊至波貝的高鐵，一旦高鐵計畫成行，可以預期的是將有更多的中資企業會前進柬埔寨，而將擠壓日資在柬埔寨的發展，產生中進日退的狀況。事實上，日資企業長期在東南亞投資，在柬埔寨也有不少的成果累積。然而隨著這幾年日本國內經濟發展停滯，日資企業在海外的發展，包括：產業研發與技術提昇等方面，都開始走下坡。此時中國一帶一路建設強勢進入東南亞，除提供資金外，更包含系統與技術整體輸出，雖然存在著債務陷阱的疑慮，但對於東南亞國家來說，中國的一帶一路倡議恐怕更符合其國內需求。加上價值觀外交等也將使得日本在東南亞的角色被邊緣化，或許往後只能透過政府開發援助（ODA）等資金的提供在社會企業、文化、農業、教育、科研等面向，對於基礎建設的實際投入或將減少。

（三）北約在東南亞的角色

在東南亞的武器採購方面，目前主要仍以俄羅斯武器為大宗（26.0%），其次為美國（20.0%）、法國（8.6%）、德國（7.2%）、中國（6.3%）、韓國（4.6%）與英國（4.3%）。這幾年由於中美兩國在東南亞的競逐日趨激烈，加上俄烏戰爭的爆發，也因此讓東南亞國家採購來自於美國（主要為菲律賓、泰國、新加坡）與俄羅斯（主要為越南、寮國、印尼、馬來西亞）的武器略有猶豫，北約（英、法、德三國為主）一直希望可以輸出更多的武器至東南亞，可以與俄羅斯、美國、中國（主要為柬埔寨、緬甸）競爭。因此可以預期往後北約將會在東南亞的武器供應方面扮演更重要的角色。

（四）美印合作前進東南亞

美國政府於去年8月通過晶片法案（CHIPS and Science Act），希望可以減少對中國供應鏈的依賴，也因此在中美競逐東南亞的過程中，印度的角色也將獲得提升。美國商務部長雷蒙多表示下月將赴印度討論美印半導體生產合作，或也可透過印度高科技人才協助東南亞建構其生產能量，協助減少對於中國供應鏈的依賴。同時印度擁有相對大的市場，隨著中國出生人口的減少，開始進入人口負成長時代，印度的人口超越中國將是指日可待。雖然現今印度的產業發展尚難撼動中國在東南亞的經濟霸主地位，但若是美國能對印度提供更多的協助，拉抬印度進入東南亞市場與中國抗衡，對於印太戰略來說或許也是有其意義。透過印度攪亂中國與東南亞的合作關係，就如同先前的印度光輝戰鬥機一般，提供東南亞國家另一種選擇，削減中國在東南亞的影響力。

（五）官方與民間的落差

就在洪森訪中的同一天，新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）發表2023年《東南亞態勢》（The State of South-east Asia）報告，美國在東南亞國家的受歡迎度已經從去年的57%，提升到61.1%；相對的則是中國受歡迎度則從去年的43%，下滑至今年的38.9%。美國在七個國家的受歡迎度高過中國，分別是：菲律賓、越南、柬埔寨、緬甸、新加坡、寮國和泰國。其中令人驚訝的是柬埔寨，雖然中柬兩國號稱是鐵桿朋友，但卻有高達73.1%的柬埔寨民眾選擇站在美國的這一邊，顯見民間的看法與官方有極大的落差。

結論

綜合以上所述，隨著中美兩國強化在東南亞的政治經濟佈局，東南亞各國雖然一再強調獨立自主的外交政策，但仍不免會成為中美兩強極力拉攏的對象。美國若是可以有效利用印度，加深其與東南亞在經濟及供應鏈安全等方面合作，或許會比美國直接經營東南亞來得有效，也可藉由印度的角色削弱中國對東南亞的影響力。台灣也可同樣藉著矽島的半導體優勢，與東南亞國家進行合作，確保供應鏈的安全。至於日本雖已失去其過往在東南亞的優勢，但可藉由投注資金或是ODA援助等，強化民間的交流，深化東南亞民眾心目中對於美日等民主國家的好感。最後，若是北約國家可以藉由當前的政經局勢混沌轉化為其優勢，增加對於東南亞國家的武器輸出，或者也可從中協助美國在與中國競逐東南亞的態勢中取得有利地位。

Podcast 收聽連結：國際交流道 EP8 中柬之間的鐵桿友誼

---